第二轮土地利用规划--建立社会主义市场经济体制时的规划（1996-2010）
1．背景
（1）贯彻落实中央11号文件精神
针对人口持续增加、耕地逐渐减少的严峻形势，总结土地管理的经验、教训，党中央和国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发【1997】11号）提出实行世界上最严格的措施管理土地和保护耕地，加强土地宏观管理和实行土地用途管制，并把土地利用总体规划作为土地宏观管理的关键措施和土地用途管制的基本依据。
（2）落实新的《土地管理法》（1998）
按照中央11号文件的要求，国家对《土地管理法》进行了修订，修订后的《土地管理法》确立了土地利用总体规划的法律地位，强化了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体调控作用。
（3）建立社会主义市场经济体制的体制背景
1993年，党的十四届三中全会提出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。提出了相关的要求。
（4）实现社会主义现代化建设第二步战略目标的发展阶段
《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出，实现“九五”计划和2010年远景目标的关键是实行两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变;二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。从1996年到2010年的15年是承前启后、继往开来的重要时期。我们将在这一时期内建立起比较完善的社会主义市场经济体制，全面实现第二步战略目标，并向第三步战略目标迈出重大步伐，为下世纪中叶基本实现现代化奠定坚实基础。
2．修编全国土地利用总体规划
修编后的全国土地利用总体规划纲要以1996年为基期，2010年为规划期，并展望到2030年。其主要内容如下：
（1）规划的指导思想和原则：从我国人多地少的基本国情出发，进一步贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策；严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；走节约用地和内涵挖潜的路子，提高土地利用效率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；坚持占用耕地与开发复垦耕地相平衡
（2）规划的主要任务：以《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，以保护耕地和各项非农业建设用地为重点，确定全国土地利用的目标、方针，协调各类用地矛盾，提出土地利用宏观调控和用途管制的政策意见，制定实施规划的措施。
（3）规划的目标：在保护生态环境前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由粗放向集约转变，土地利用结构与布局明显改善，土地产出率和综合利用效益有比较显著的提高，为国民经济持续、快速、健康发展提供土地保障。并提出农用地特别是耕地得到有效保护和综合整治；在保障重点建设项目和基础设施建设用地的前提下，建设用地总量得到有效控制；土地整理全面展开，未利用地得以适度开发；土地生态环境有比较明显的改善
（4）土地利用的基本方针：把保护耕地放在土地利用与管理的首位；坚持供给制约和需求引导，统筹安排各业用地；开发与节约并举，以节约和挖潜为重点，提高土地利用效率；坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，处理好长远与当前、全局与局部的关系，土地利用实现经济、社会和生态效益三统一
（5）专题研究。在开展了我国土地资源可持续利用研究；我国城乡居民点用地现状、潜力及用地规模控制研究；我国耕地后备资源的利用研究等3个专题研究的基础上，编制了新一轮《全国土地利用总体规划纲要》，基期为1996年，规划期为2010年，并展望到2030年。1997年由国务院批准实施。
3．本轮规划的成果及存在问题
本次规划完成了全部省、市和大部分县的规划工作。为了促进县级土地利用总体规划修编工作的开展，在这一轮土地利用总体规划中，在上一轮规划形成的县级土地利用规划编制办法的基础上，国家土地局发布了《县土地利用总体规划规程》。
本次规划修编工作取得以下成果：
（1）各级土地利用总体规划修编采用自上而下、上下结合的方法进行，强化了土地利用的宏观调控。各级规划严格按照《土地管理法》“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”的规定，自上而下修编和审批，耕地保有量和建设用地占用总量等主要用地指标逐级别控制，使各级规划成为一个完整的体系，有利于全国规划目标的落实。
（2）按照供给制约和统筹兼顾的原则编制规划，有利于转变土地利用方式，控制建设用地规模。《土地管理法》实施以来，各地在规划修编中改变了过去编制规划“按需定供”的做法，兼顾了土地供给与土地需求；促使各类建设节约用地，注重内涵挖潜、盘活存量土地，有效控制了建设用地的增量。
（3）加强了与相关规划的协调。《土地管理法》规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集体建设用地规模。”各地在土地利用规划编制中依照法律规定和用地标准对城市、村镇建设用地规模进行了严格审核，落实了建设用地范围；并确定按土地利用总体规划确定的建设用地规模和范围审查城市、村镇规划和审批用地，体现了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体控制作用。
（4）县级和乡级规划通过土地用途分区，确定每一块土地的用途，为实施土地用途管制奠定了基础。各地在规划修编中，根据新法关于实行土地用途管制的规定，着力提高规划的可操作性。主要是在县级和乡级规划中划定土地用途区，予以公告。使上级规划的数量控制、土地使用方向的控制能够落到实处，便于社会公众监督，有利于规划的实施。
这一轮规划存在的主要问题是，对经济发展趋势预测不足，土地利用规划的指标多被突破。这一轮规划期，我国的经济形势发展了比较大的变化，比如西部大开发战略的提出和实施，积极的财政政策，大规模的生态退耕的工程以及加快城镇化建设的步伐等等，都是在规划修编时所没有预见到的，这是导致规划指标提前突破的主要原因。同时也给我们提出了一个在社会主义市场经济体制下如何完善规划编制方法问题。
